Kom i gang med kommune­planens samfunnsdel

Mange kommuner har eldre arealdeler og reguleringsplaner. Arealbruken i slike eldre planer kan på mange områder være utdatert. Det kan skyldes at arealbehovene i kommunen har endret seg fra planen ble vedtatt, for eksempel ved at behovet for hytte- bolig- eller næringsareal er vesentlig mindre enn det planene legger til rette for. I tillegg kan eldre planer bli utdaterte som følge av endrete rammebetingelser for planleggingen. De siste årene er vi blitt mer klar over behovet for å verne landbruksjord, strandsone, myr og andre naturområder. I tillegg legger klimaendringer, bærekraft og samordnet bolig, areal- og transportplanlegging sentrale føringer på arealforvaltningen. Selv om arealbruken i eldre planer kan være utdatert fortsetter planene å legge føringer for arealbruk også i dag. Resultatet er at arealbruken ikke samsvarer med det som er ønsket utvikling av areal og samfunn i kommunen. Derfor bør kommunene rydde opp i eldre arealplaner.

Planvask

“Planvask” går ut på oppdatere og revidere eldre planer ved å endre hva et område skal brukes til, eller hvordan det kan bygges i dette området. Hensikten er å unngå arealbruk som er i strid med den ønskede utviklinga i samfunnet, og særlig handler det om å hindre at ubebygd natur blir nedbygd

Planvask gjøres både i kommuneplanens arealdel og i gjeldende reguleringsplaner.

Kommuneplanens arealdel «vaskes» ved at avsatte områder til fremtidig bebyggelse (bolig, fritidsboliger, næring) vurderes på nytt. Dette bør ideelt sett skje ved hver rullering av arealdelen. Ved rulleringen bør kommunen ta stilling til alle utbyggingsområder som ennå ikke er realisert, og vurdere disse på nytt. Er arealbehovet det samme som da tomtereserven ble lagt inn? Hvor mye utbygging er samlet sett ønskelig i kommunen? Og hvor i kommunen er det i så fall riktig at denne utbyggingen foregår? Kommunen står fritt til å vurdere arealene på nytt i kommuneplanen.

Det er ingen foreldelsesfrist for reguleringsplaner i Norge, og store naturområder er regulert til bebyggelse i gamle reguleringsplaner. Mange eldre planer har også lav utnyttelse slik at det brukes mye areal og vil være dyrt å bygge ut nødvendig infrastruktur. Kommunen må derfor også gå gjennom gamle reguleringsplaner, og vurdere arealbruken i disse på samme måte som i arealdelen. Kommunen har når som helst anledning til å sette i gang prosess for å rullere eller oppheve tidligere vedtatte reguleringsplaner. Det kan likevel være et godt tidspunkt å ta en gjennomgang av eldre reguleringsplaner samtidig som kommunen jobber med å rullere kommuneplanens arealdel.

Om en har tatt ut arealformålet den eldre reguleringsplanen omfatter i kommuneplanen vil kommuneplanens nye arealformål alltid gjelde foran reguleringsplanen. Blir området tilbakeført til LNFR-formål (landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift) i arealdelen kan det ikke bygges boliger eller hytter etter en gammel reguleringsplan. Samtidig vil eldre reguleringsplan fortsatt gjelde så langt det ikke er motstrid til kommuneplanen, jf. plan- og bygningsloven § 1-5. Det er derfor viktig å avgjøre om arealformålet i eldre reguleringsplaner fortsatt skal gjelde, og endre eller oppheve planen så den samsvarer med arealdelen og den utbyggingsstrukturen kommunen ønsker, så fort som mulig etter at ny arealdel er vedtatt. For å unngå tvil om arealbruken i kommuneplanens arealdel er den samme som i eldre reguleringsplan, skal kommuneplanen angi hvilke eksisterende reguleringsplaner som fortsatt gjelder.

Arealregnskap som kunnskapsgrunnlag  

Kommunen bør ha et godt kunnskapsgrunnlag for planvasken. For de områdene som vurderes bør kommunen innhente oppdaterte kartlegginger om naturverdier og naturtilstand, og hvilke naturgoder disse områdene utgjør.

Arealregnskap kan være et godt verktøy for å få en mer kunnskapsbasert arealforvaltning i kommunen. Et arealregnskap kan gjøres både forholdsvis enkelt, eller mer omfattende. Arealregnskapet bør i alle fall inneholde en oversikt over de viktigste og mest aktuelle arealbrukstypene i kommunen. Hva som er aktuelt å vurdere vil variere fra kommune til kommune. Dersom hyttebygging er et viktig tema i kommunen, bør arealregnskapet for eksempel se på hvilken arealreserve kommunen har for hyttebygging og også hvilke andre arealtyper hyttebyggingen utfordrer. Arealregnskapet vil slik synliggjøre både hvilke fremtidige arealbehov kommunen har for utbyggingsformål, og samtidig synliggjøre hvilke andre verdier slik utbygging kommer i konflikt med.

Basert på oppdatert kunnskap om både arealbehov og naturverdier kan kommunen gjøre en ny vurdering av hva som skal være framtidig arealbruk.

Det rettslige grunnlaget for planvask

Kommunen står veldig fritt til å endre eller oppheve gamle reguleringsplaner uten å bli erstatningspliktige.

Så lenge det ikke er gitt tillatelse til å bygge/igangsette arealbruken i planen står kommunen helt fritt til å ta opp arealbruken til ny vurdering. Dersom kommunen har gitt tillatelse til å igangsette tiltak etter planen, er heller ikke en slik tillatelse evig. Dette følger av plan og bygningsloven § 21-9 som slår fast at: Er tiltaket ikke satt i gang senest 3 år etter at tillatelse er gitt, faller tillatelsen bort. Det samme gjelder hvis tiltaket innstilles i mer enn 2 år.

Plan- og bygningsloven kan beskrives som en “ja-lov", i dette ligger det at dersom en tiltakshaver søker om et tiltak som er helt i tråd med gjeldende planer i kommunen, skal tiltakshaver få tillatelse til tiltaket. Dette gjelder imidlertid for nye reguleringsplaner. Dersom reguleringsplanen er eldre enn 10 år har ikke grunneier nødvendigvis noen rett til å realisere arealformålet i planen med nye tiltak. Dette følger av plan- og bygningsloven § 12-4, som sier at: Er bygge- og anleggstiltak som hjemles i plan fremmet med bakgrunn i privat reguleringsforslag etter § 12-11, ikke satt i gang senest ti år etter at planen er vedtatt, skal kommunen før avgjørelse av byggesøknad for nye utbyggingsområder etter planen, påse at planen i nødvendig grad er oppdatert. Tiltakshaver er ansvarlig for å skaffe nødvendige opplysninger og dokumentasjon for kommunens vurdering.

Men kommunen har likevel mulighet til å endre gjeldende planer som er yngre enn 10 år.

Dersom kommunen finner at det er behov for å oppdatere planer, kan kommunen ifølge plan - og bygningsloven §13-1 legge ned et midlertidig forbud i planområdet mot endring av eiendom eller byggetiltak som kan vanskeliggjøre planarbeidet. Kommunen kan for eksempel varsle om et slikt midlertidig forbud mot tiltak samtidig som kommunen setter i gang planarbeid med arealdelen til kommuneplanen eller reguleringsplaner.

Forslag til fremgangsmåte for planvask

I arbeidet med planstrategien:

• Skaff oversikt over areal avsatt til utbyggingsformål i kommuneplanen som ikke er realiserte og over reguleringsplaner for utbygging som ikke er fullt ut realiserte, samt områder som bør utnyttes bedre, sikres gjennomgående grønnstruktur, mv.
• Om kommunen har store arealreserver bør det i planstrategien tas standpunkt til om arealdelen skal ryddes for gamle og urealiserte planområder og at gamle og helt eller delvis urealiserte reguleringsplaner (for eksempel reguleringsplaner eldre enn 10 år) skal endres eller oppheves. Samtidig bør det avklares om kommuneplanen også skal ajourføres for de områdene som er utbygget.

I arbeidet med samfunnsdelen:

• Bruk arealstrategien for å legge tydelige strategiske føringer for en planvask.

I arbeidet med arealdelen

• I oppstartvarselet legg ned midlertidig forbud mot tiltak i utbyggingsområder kommunen planlegger å foreslå tatt ut av planen. Varsle eventuelt også samtidig oppstart av reguleringsplanarbeid for disse områdene med sikte på endring eller opphevelse.
• Skaff oversikt over utbyggingsområder i kommuneplanen som ennå ikke har fått reguleringsplan og som ikke er realisert. Og over områder i reguleringsplaner som ikke er realisert.
• Oppdater arealdelen ved å ta ut urealiserte areal som ikke lengre er aktuelle for utbygging og erstatt disse med LNFR-formål. Vurder om allerede utbygde enkelttomter skal avsettes som LNFR-spredt bebyggelse eller beholde utbyggingsformålet. Gi nye planbestemmelser for utbyggingsområder som skal utnyttes bedre. Areal som er utbygd oppdateres i arealdelen.
• Vedta å endre eller opphev alle eldre reguleringsplaner som ikke er i samsvar med den nye arealdelen. Om reguleringsplanarbeidet er varslet som del av arbeidet med kommuneplanens arealdel i samsvar med plan- og bygningslovens § 12-8, kan dette vedtas samtidig med kommuneplanens arealdel. Om ikke bør arbeidet med å endre eller oppheve de utdaterte reguleringsplanene varsles så snart som mulig.

‍

Se også

Kommunal- og distriktsdepartementet (2023). Arealregnskap i kommuneplan.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2023). Arealstrategi.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2020). Planlegging for spredt bolig-, fritids- og næringsbebyggelse i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder (LNFR-områder)

Kommunal- og distriktsdepartementet (2022). Rettleiar om planlegging av fritidsbustader.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2022). Veileder kommuneplanens arealdel

Naturvernforbundet (2023). Slik kan kommunepolitikere redde norsk natur! [brosjyre]

Noreg har slutta seg til 2030-agendaen med 17 mål for å fremje ei sosialt, miljømessig og økonomisk berekraftig utvikling. Det overordna føremålet med plan- og bygningsloven (§1-1) er å fremje berekraftig utviking, til beste for kvar enkelt, samfunnet og framtidige generasjonar. Korleis kommunane utviklar samfunn og areal er avgjerande for at vi skal lykkast med å realisere ei berekraftig samfunnsutvikling i heile landet.  

Samarbeid for å nå måla  

Berekraftmål 17 – samarbeid for å nå måla, definerer ein arbeidsmetode for å jobbe med berekraftig utvikling. Utviklinga blir ikkje berekraftig ved å fokusere på eit mål åleine, eller på ein aktør sine interesser åleine. Vi bør samarbeide og sjå ulike interesser og målområde i samanheng. Ein god planprosess etter plan- og bygningsloven kan vere ei god råme for dette samarbeidet.  

Planlegging etter plan og bygningsloven skal sikre demokratiske planprosessar og at kommunane ser oppgåver og interesser i samanheng gjennom samarbeid mellom aktuelle styresmakter, næringsliv, sivilsamfunnet og innbyggjarane. Det er viktig at planprosessane blir brukte for å drøfte korleis berekraftsmåla kan følgjast opp ut frå dei utfordringane og moglegheitene som er mest aktuelle lokalt og regionalt. Planprosessane er også viktige for å forankre berekraftsarbeidet i samfunnet, handtere målkonfliktar og for å utforske nye arbeidsmetodar og løysingar som bidreg til å nå måla.  

Berekraftige styringssystem  

Kommunen bør jobbe for å styrke samanhengane i plansystemet sitt. I det overordna planverket i kommuneplanen bør kommunen sine overordna mål knytt til berekraft kome tydeleg fram. Vidare må det vere lett å sjå samanhengen mellom desse overordna måla og det kommunen gjer i praksis. Handlingsdelen og økonomiplanen er i så måte viktig for å synleggjere samanhengen frå overordna mål til konkret handling. Å synleggjere bærekraftmåla og samfunnsdelen i malar for sakshandsaming er ein annan måte å tydeleggjere koplinga mellom overordna mål og faktisk handling.  

Ved å innarbeide arbeidet med berekraftsmåla i samfunns-, areal- og økonomiplanlegginga synleggjer kommunen kva berekraftmåla har å sei i det store bildet for kommunen. Ved å synleggjere samanhengen til økonomiplan og sakshandsaming blir berekraftsarbeidet kopla til dei viktigaste politiske avgjerdsprosessane, og kommunen styrkar arbeidet med å gjennomføre måla  

Gje berekraft eit konkret lokalt innhald

Distriktssenteret har undersøkt korleis  Innbyggarar og kommune i distriktskommunar forstår berekraft. Svara viser at berekraft er eit omgrep som blir tolka ulikt i ulike samanhengar og av ulike personar. Ofte kan berekraft bli oppfatta som overordna og teoretisk. Distriktssenteret sitt arbeid viser at folk ønskjer å bidra til berekraftig utvikling og mange er på leit etter å gje omgrepet eit konkret innhald. Ved å relatere og tolke berekraft inn i konkrete lokale spørsmål får berekraft eit meir forståeleg innhald som gjer det enklare å bidra.  

Kva fremmer berekraftig samfunnsutvikling?  

Distriktssenteret sitt arbeid finn at nokre faktorar kan bidra til å fremme berekraftig utvikling i ein kommune. I motsett fall er det og nokre faktorar som kan bidra til å hemme ei slik utvikling. Dette er faktorer som er relevante i arbeidet med overordna planlegging i ein kommune.

Mange kommuner er pressa på kapasitet og ønsker å kjøpe faglig støtte for å få gjennomført planarbeidet.  

Konsulentbruk i samfunnsplanlegginga bidrar ofte til mer effektive prosesser, men det er ikke selvsagt at resultatet blir bedre.    

Når kommunen bruker konsulenter er det risiko for at administrasjon og politikk i kommunen får svakere eierskap til arbeidet og svakere eierskap til sluttresultatet. Om kommunen likevel ønsker å bruke konsulenter er det viktig å ta grep for å styrke eierskapet til arbeidet i administrasjonen og politisk nivå i kommunen.  

Krav til offentlige innkjøp  

Kommunen må følge krav til offentlige anskaffelser når de kjøper konsulenttjenester. Reglene følger av anskaffelsesloven med forskrifter. Regelverket for offentlige innkjøp er helt forenkla, organisert sånn at reglene blir strengere og mer detaljerte dess høyere verdien på innkjøpet er.  

• Kontrakter under 100 000 kr ekskl. mva. er ikke omfattet av anskaffelsesregelverket, de betyr at kommunen i slike mindre anskaffelser står fritt til å kjøpe inn tjenestene på forenklet vis og uten å lyse ut anbud.  
• Kontrakter mellom 100 000 kr ekskl. mva. og nasjonal terskelverdi (per september 2022: 1 300 000 kr ekskl. mva.) er i hovedsak kun underlagt anskaffelsesregelverkets grunnleggende prinsipper. Dette innebærer at innkjøpet skal overholde grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet.
• Kontrakter over nasjonal terskelverdi på 1 300 000 millioner kroner, men under EØSterskelverdiene må kunngjøres i Doffin (norsk database for offentlige innkjøp) og må følge bestemte prosedyrer.

I mange tilfeller vil innkjøp av konsulenttjenester til en planprosess kunne havne under grensen på 100 000. Og i de fleste tilfeller vil innkjøpet kunne begrenses til under nasjonal terskelverdi.  

Rapporten kommunen som innkjøper gir en god gjennomgang av det juridiske rammeverket for offentlige innkjøp og hvordan kommunene kan legge til rette for at små og mellomstore bedrifter kan delta i anbudskonkurranser og levere varer og tjenester til kommunen.

Hva bør kommunen vektlegge i innkjøpsprosessen?  

Uavhengig av verdien på innkjøpet bør kommunen ha et tydelig bilde av hva de ønsker å oppnå gjennom å kjøpe inn tjenester. Dette kan bidra til å øke sannsynligheten for å oppnå det man ønsker. Dersom verdien på innkjøpet overstiger 100 000, og kommunen skal legge til rette for en konkurranse mellom flere tilbydere, er det særlig viktig at kommunen er bevisst på muligheten for å vektlegge andre konkurransefaktorer enn pris. Det er nemlig mange andre faktorer enn pris som er viktige for at kommunen skal få et godt resultat fra slike innkjøp.

I innkjøpsprosessen bør kommunen være bevisst på hvilken kompetanse de etterspør, og hvilke krav de setter til samarbeidet mellom kommunen og konsulentmiljøet. Kommunen bør etterspørre kompetanse som utfyller den kompetansen kommunen allerede har internt, og som utfyller kompetansen til arbeidsgruppa i planprosessen.  

Kommunen bør også være bevisst på om det er viktig at konsulentene har god kjennskap til de lokale forholdene i kommunen og regionen. Kommunen bør legge opp til en prosess der konsulentmiljøet jobber tett med kommunen sine egne ansatte for å sikre forankring og kompetanseoverføring. I innkjøpsprosessen kan det derfor være verdt å vektlegge at konsulentene man kjøper tjenester fra har mulighet til å være fysisk til stede på kommunehuset, eller på annet vis være “til stede” der planprosessen foregår.

I tillegg til de faktorene som er nevnt her kan det også være andre som er viktige for kommunen.

Kilder

Oslo Economics, 2022, Komunen som innkjøper: muligheter for å legge til rette for små og mellomstore bedrifter og konkurranse fra lokale leverandører, utarbeidet på oppdrag for Distriktssenteret.

Fra innbyggermedvirkning til forpliktende partnerskap om å nå målene  

Å ha en klar, strategisk tanke bak medvirkningen i planprosessene kan både forenkle arbeidet, og øke utbyttet av dialogen. Medvirkning uten strategisk retning for hva man vil oppnå kan bli en tidkrevende øvelse, som har begrensa effekt ut over å vise at krav til medvirkning er oppfylt. På sitt beste er medvirkning en ressurs for politikkutvikling og verdiskaping.  

I alt planarbeid er det viktig å samordne kreftene om en villet utvikling. Ofte må både innbyggere, bedrifter, organisasjoner og kommunen spille på lag for å sette planene ut i livet. Endring krever ressurser som tid, kunnskap og kapital. Innbyggere og virksomheter i kommunen er viktige medspillere, men partnere i utviklingsarbeidet finnes også utenfor kommunegrensene. Kanskje i utlandet.  
‍

Mulighet for partneravtaler  

Ressurser må koordineres slik at fellesskapet får til mer enn aktørene klarer hver for seg. Det benevnes ofte som «samskaping». Strategisk dialog i planarbeidet kan lede til intensjonsavtaler og utviklingskontrakter med aktører som kan gi betydelig handlekraft i gjennomføringen. Samtidig kan viktige samfunnsinteresser settes på agendaen, som for eksempel likestilling og inkludering, mangfold, ungdomssatsing, eller folkehelse. Partneravtaler og samskaping er viktige grep i verdiskaping og arbeidet med å nå bærekraftmålene.  
‍

Bruk eksisterende arenaer  

Innbyggermedvirkning kan være en del av den strategiske dialogen for å skaffe ressurser og handlingsrom for utvikling. Å koble kommunens behov for dialog inn mot nettverk og treffpunkt som mange bruker i hverdagen er ressurseffektivt, og man når som regel ut bredere enn ved at kommunen rigger sitt eget opplegg. Når kontakten er opprettet, kan man gå raskt i gang med å sette tiltak og samarbeidsprosjekter ut i livet. Og de samme nettverkene og treffpunktene kan brukes senere, når nye satsinger skal drøftes og planer rulleres.  
‍

Ressurser som finner hverandre  

Skaff deg oversikt, og se etter fellesnevnere, og muligheter for å koble folk, aktører og miljøer som har ulikt ståsted og innfallsvinkel med hverandre. Se på hvilke utviklingsprosesser er i gang i kommunen. Hvem er med i dem, og hvem deltar ikke, eller lite? Hvilke arenaer er i bruk? I hvilke kanaler skjer kommunikasjonen? Spill på lag med de som er aktive i samfunnsutviklingen, og utfordre dem til å ta et bredere perspektiv. Inviter til bredere deltagelse, og ta opp spørsmål og tema som kanskje ikke diskuteres pr. i dag, men som er viktig for å oppnå samfunnsverdi og bærekraft.  

Handling er målet

Det er viktig å spørre seg hva man vil ha ut av de ressursene man investerer i medvirkningen. Målet er ikke at kommunestyret vedtar plandokumentet, men at prosessen resulterer i praktisk handling langs den kursen man har vært sammen om å stake ut for kommunen som samfunn. Planen beskriver hvor vi er på vei. Den kan gjerne oppsummeres i form av en framtids-fortelling eller et kortfattet manifest, som kan spres i ulike kanaler og gjør det enkelt for en som ikke har forhåndskunnskap om plandokumentet å handle i tråd med intensjonene.

‍

Kommuneplanen er kommunestyrets politiske styringsverktøy. I arbeidet med samfunnsdelen kan politikerne ta med politikken de gikk til valg på og omsette dette til overordna planvedtak. For å få bedre planpolitikere må de delta aktivt i hele prosessen. I dette arbeidet møter fag politikk, og administrasjonen må tilrettelegge for at strategiske planprosesser blir politikkutvikling. Ordfører har et spesielt ansvar i å legge til rette for politikernes arbeid.  

Se mer under "Hvordan få til god planbasert styring?"

Metoder for den politiske prosessen kan være:
‍Politiske verksted – se steg 1 – kommuneplanens samfunnsdel
Politisk redaksjonskomite – se steg 1- kommuneplanens samfunnsdel
Kommunal planlegging i politikeropplæringen  
Utvikle en plankultur – se steg 1 – kommuneplanens samfunnsdel

Kilde:  
Samfunnsplanlegging i distriktskommuner
«Ny agenda for kommuneplanens samfunnsdel». Sluttrapport KS/Asplan Viak 12.09.2022

‍